למה אנחנו בכלל צריכים רגולציה?

אף אחד לא אוהב שמתערבים לו בעניינים. כולנו מחפשים מקסימום בחירה ומרחב פעולה כדי לנהל את חיינו. ובכל זאת יש לנו ציפיות מרשויות המדינה שישמרו עלינו, במיוחד כשזה נוגע לבריאותנו ולביטחוננו. כצרכנים אנחנו מצפים שתהיה רגולציה ואכיפה על מפעלים שמייצרים אוכל עבורנו על מנת שנוכל להיות בטוחים שמה שנמצא על המדף בסופר לא יפגע בנו. אנו מצפים שתהיה רגולציה שתוודא צמצום סיכונים בכל הנוגע לתרופות שאנחנו צורכים ולטיפול שאנחנו מקבלים בבתי החולים. אך מי בעצם אחראי על הרגולציה ואכיפתה?

הסכנה שבהצטברות רגולציה (“כדור שלג”)

כל משרד ממשלתי ורשויות ממשלתיות עצמאיות מגדירים מדיניות ונהלים באמצעות אנשי המקצוע שאמונים על כך במשרדם. רגולציה באופייה מתמודדת עם סיכונים ולכן נוטה להעריך ביתר את החשש מפגיעה ולהעריך בחסר את ההשלכות השליליות של הרגולציה על המפוקח. על כך יש להוסיף שרגולציה היא כמו כדור שלג שמתגלגל והולך וגדל- נהלים והנחיות שמצטברים משנה לשנה עד ש״מרוב עצים כבר לא רואים את היער״. לא תמיד אנשי המקצוע עוצרים לבדוק האם הרגולציה כבר השיגה את ההשפעה המשמעותית וכל תוספת מעבר לכך משיגה תפוקה שולית פוחתת.

הקמת אגף הרגולציה במשרד ראש הממשלה

לשם כך בדיוק, הוקם לפני יותר מעשור, אגף למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה. המטרה הייתה להטמיע חשיבה של איזונים ברגולציה ולקדם שינוי בתרבות ארגונית שבוחן סיכון מול סיכוי ולהעריך השפעות. באמצעות גישה זו ניגש האגף לבחון את הרגולציות השונות, את מתודולוגיות העבודה ושיטות הערכה ומדידה כדי לשפר את האופן בו מגדירים רגולציה חדשה. האגף כלל 15 עובדי אגף, ועוד כ30-50 עובדים שנקראו מובילי מדיניות רגולציה, ופעלו במשרד הממשלה השונים בהנחיית האגף. מדובר בעבודה מורכבת ומאתגרת, בעיקר בהיבט הבין-אישי הנדרש בעבודה עם הרגולטורים השונים במשרדים. הרגולטורים במשרדים הם אנשי המקצוע בתחומם ונושאים באחריות ומאמינים שאין מי שמכיר ויודע את העבודה טוב מהם ולכן אין מקום להתערבות של גורמים מבחוץ. על עובדי האגף ומובילי הרגולציה במשרדים לנהל קונפליקטים והתנגדויות, כך שבהתחלה הצוותים במשרדים השונים יסכימו לשתף פעולה ובהמשך גם ירצו להטמיע שינויים.

לעבוד בלי סמכות: איך מייצרים השפעה דרך אמון

לכאורה, לא הייתה למובילי הרגולציה במשרדים ואף לא לאגף במשרד ראש הממשלה סמכות רשמית של ממש מול הרגולטור במשרד הממשלתי. על מנת לחולל שינוי היה עליהם לפעול תוך בניית אמון, חיפוש מכנה משותף ותהליכי עבודה המכוונים להביא ערך שיצדיק את המהלך. לעיתים, אנשי האגף נתפסו כנודניקים שמעירים הערות ומציעים שינויים, מאחר שבדרך כלל קיימת התנגדות ואף חשדנות כלפי שינויים ורפורמות. לא פעם אנשי המקצוע בתוך המשרדים נוטים להדגיש סיכונים ולהפחית בעלויות ולא רואים כיצד נתפס השירות בעיני הציבור. בהתאם לכך, הם מתקשים להבחין בין עיקר וטפל, ובין יתרונות לטווח קצר להשפעות לטווח ארוך.

מתודולוגיות עבודה והטמעת שפה מקצועית חדשה

האגף בנה מתודולוגיות לגיבוש רגולציה והערכה שלה, שמטרתה לסייע לרגולטורים לראות את המכלול– כיצד הרגולציה עונה על מטרותיה ולא משיתה עלויות ועומס בירוקרטי שאינו הכרחי. מובילי מדיניות רגולציה במשרדים עברו הכשרה במתודולוגיה ונבנה מערך הכשרות ייעודי לרגולטוריים בממשלה (שנקרא מ'רגולציה של מומחים למומחים ברגולציה'). מערך הרגולציה של המובילים במשרדים נבנה בשיתוף עם המשרדים, העובדים נבחרו במשותף ואף קיבלו חוזה ייחודי שמשך מועמדים איכותיים גם מחוץ לממשלה. מובילי מדיניות הרגולציה במשרדים פעלו במעין כפילות– מצד אחד, הם היו עובדי המשרדים עצמם שהיומיום שלהם מתבצע במשרד, ומצד שני, אגף רגולציה במשרד רוה"מ היה הגורם המנחה המקצועי שלהם. כך נוצרה קבוצת שייכות בין-משרדית מלוכדת שהונעה מתחושת שליחות ורצון להשפיע.

איך מניעים משרדים לפעולה

בראשית נבנתה תוכנית חמש-שנתית שבמסגרתה כל משרד נדרש לבחון את מלאי הרגולציה הקיים, להוריד רגולציה שהתיישנה ולפשט בירוקרטיה. בסוף כל שנת עבודה, כל מנכ"ל של משרד ממשלתי נדרש להציג את פעילות משרדו בפני מנכ״ל משרד ראש הממשלה ולאחר מכן כל פעילויות המשרדים הוצגו לממשלה בישיבת ממשלה ופורסמו לציבור. בתום התוכנית החמש השנים נבנה מנגנון של 'ניקוי אביב' שבו פעם בשנה מובאות תוכניות רבות של משרדים להפחתת רגולציה לאישור בממשלה, ותוכניות אלה זכו לקדימות והעלאה בסדר עדיפויות כדי להביאן לכדי מימוש. מהלך זה מבטא שילוב שבין בקרה פנים ממשלתית, פרסום ציבורי ותמריצים ארגונים שהניעו פעילות ממשלתית רחבה.

רפורמות והחלטות ממשלה

חשוב לציין, שרפורמות ושינויים מחייבים בעל עניין שיש לו אינטרס בכך וכן מחויבות לפעולה היומיומית הנדרשת כדי ליישמן. בתחום הרגולציה, זה חשוב כפליים, מפני שהיא נמצאת בכל מקום ובאה לידי ביטוי בדברים ״גדולים״ כמו חקיקה ראשית, לצד נושאים יומיומיים ״קטנים״ ובאיכות השירות שמקבל האזרח. לא מדובר בפתרון פשוט ומהיר אלא במאמץ מתמשך וסיזיפי של שינוי בתרבות הארגונית.

ישראל ידועה בבירוקרטיזציה שלה וטרם הקמת האגף לא הייתה ראיה מתכללת וגורם מרכזי שמחויב לשיפור השירות והפחתת נטל עודף. הראיה השתנתה כאשר הצטרפה ישראל לארגון ה- OECD, והתחייבה להטמיע ולמסד מנגנונים אלה. עם הקמת האגף והטמעת מובילי הרגולציה במשרדים החל שינוי בממשלה, כך שתוך מספר שנים עלתה ישראל במדד הרגולציה של הOECD (PMR – Product Marker Regulation) ממקום אחד לפני אחרון (בין טורקיה למקסיקו) למקום 18, אשר נמצא באמצע המדד. הצלחת האגף, צבירת הניסיון וביסוס התשתיות הארגוניות, האנושיות והתהליכיות, אפשרו את הקמת 'רשות האסדרה' שהוקמה בשנת 2022, וביטאה את ההכרה של ישראל לא רק בחשיבות הרגולציה אלא גם בחשיבות של איזונים ברגולציה והפחתה של נטל שאינו נדרש.